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Curso de Gestión Económica y Presupuestaria AAPP

Sentencia 799/2005 del Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso

Fecha: 11 de febrero de 2005

Resumen

Seguridad Social. Fondo de Cohesion de las Comunidades Autónomas en materia de asistencia sanitaria publica

Extracto de la sentencia

“CUARTO.- Para la resolución en derecho del presente recurso hemos de partir del examen de si efectivamente, como alega la Generalidad de Cataluña, se ha vulnerado por el Real Decreto el principio de legalidad. Al respecto hemos de partir de una consideración de carácter muy general, como es que el Gobierno dictó la disposición de que se trata en ejercicio de su potestad reglamentaria, pues que se trata de una norma de desarrollo de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, que regula las Medidas Fiscales y Administrativas del Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común y las Ciudades con Estatuto de Autonomía. En concreto no se trata de un Reglamento de los antes denominados de carácter general, puesto que se desarrolla un punto de un precepto concreto, los párrafos segundo y tercero del apartado c) "fondos específicos" del artículo 4.B de la Ley.

Es decir, el Gobierno de la Nación ha ejercido su potestad reglamentaria en desarrollo de una ley, y en el supuesto de que se trata de una Ley extensa y compleja que tiene por objeto regular la financiación de las Comunidades Autónomas. Precisamente por el mismo carácter de generalidad de la Ley se emplean en sus preceptos determinadas expresiones que pueden tener un significado muy general, lo que exige el desarrollo mediante reglamentos posteriores. Este es el caso que ahora nos ocupa, pues el proceso se refiere al Fondo de Cohesión Sanitaria y en el párrafo segundo de los dedicados a su regulación ya se dispone que la distribución del Fondo se articulará de acuerdo con su regulación específica, al mismo tiempo que se habilita al Ministerio de Sanidad y Consumo para establecer un procedimiento determinado, el de compensación con cargo a este Fondo a las Comunidades Autónomas.

Estamos por tanto ante algo más que un simple desarrollo de la ley por el Gobierno como alega el Abogado del Estado. Encargados de defender y representar al Estado y a los organismos públicos, así como de asesorar a éstos en los asuntos jurídicos. Se trata de que en el ejercicio de sus potestades y para la puesta en práctica de su política el Gobierno ha hecho uso de su potestad reglamentaria (en este caso prevista expresamente por la ley) de modo que, precisando el significado de las expresiones legales, ha aprobado una norma de ejecución de la política sanitaria.

No puede mantenerse válidamente que al actuar así se ha vulnerado el principio de legalidad mas que si se demuestra que los mandatos del Reglamento no son una precisión y una interpretación de la ley, sino que sobrepasan los mandatos legales.

Tras la correspondiente deliberación entiende esta Sala que el Real Decreto impugnado 1247/2002, de 3 de diciembre, no vulnera las prescripciones de la Ley 21/2001, reguladora de la materia. Por el contrario establece determinadas precisiones sobre los gastos a compensar por medio del Fondo de Cohesión que, no debe olvidarse, es un Fondo estatal que administra el Ministerio de Sanidad y Consumo con los fines que establece la propia ley. Dichos fines son garantizar la igualdad de acceso a los servicios de asistencia sanitaria públicos en todo el territorio español, y la atención a ciudadanos desplazados procedentes de la Unión Europea o de otros países si existe Convenio de asistencia sanitaria con ellos. Es de notar que el primer inciso se refiere exclusivamente a ciudadanos españoles o con residencia en España, y que es importante la precisión de la norma legal en el sentido de que se refiere a la asistencia sanitaria pública.

Dado lo anterior nos encontramos con que el Real Decreto efectúa una precisión respecto a quienes han de ser las personas que ocasionen gastos de asistencia sanitaria financiados mediante el Fondo de Cohesión. Las limitaciones y restricciones que señala la Generalidad de Cataluña, según los cuales no serán todos los atendidos por el Servicio Catalán de Salud los que den lugar a gastos compensados, no hace sino partir en primer lugar del concepto de personas desplazadas, que se utiliza en el sentido tradicional de este vocablo según nuestro ordenamiento para aludir a personas con derecho a la asistencia sanitaria de la Seguridad Social que no se encuentren en su domicilio habitual. Por otra parte también se efectúan precisiones que suponen una limitación o restricción respecto a los extranjeros, puesto que los gastos que ocasionen no serán siempre compensados por medio del Fondo de Cohesión.

Al actuar de este modo el Gobierno ha hecho uso de sus potestades en materia de política sanitaria, diferenciando los gastos que han de ser atendidos por el Fondo General que la misma Ley establece y los que deben afrontarse mediante el Fondo de Cohesión. Estamos ante una opción política consagrada reglamentariamente y para entenderla de modo correcto hay que referirse a la finalidad perseguida mediante la regulación del Real Decreto de crear incentivos para conseguir que exista una igualdad en el acceso a los servicios de asistencia sanitaria pública. Ahora bien, la creación de este incentivo no se refiere a un estímulo para las personas que deban recibir los servicios, sino para las propias Comunidades Autónomas. Se trata de alentar a dichas Comunidades para que presten los servicios sanitarios a personas que no residan de forma habitual en su territorio, de modo que si ciertas Comunidades y no únicamente Cataluña disponen de mayores medios estén dispuestas no obstante a atender a personas que provienen de otras Comunidades y a los extranjeros. Pero se trata de una incentivación para que se afronten inicialmente unos gastos de asistencia sanitaria, que no se cubren por el Fondo General regulado en la misma Ley que se desarrolla por el Decreto recurrido.

Esta delimitación, tanto por lo que se refiere al aspecto subjetivo de las personas atendidas como al aspecto objetivo de los procesos quirúrgicos y asistenciales, debe considerarse conforme a derecho, no porque los gastos hayan de ser afrontados por las Comunidades Autónomas con recursos propios, sino porque se trata de atenciones que no serán cubiertas por el Fondo General.

A este efecto es de tener en cuenta que la Generalidad de Cataluña en ningún momento ha demostrado que las prestaciones sanitarias de carácter diferente o referida a personas distintas de los contemplados en el Real Decreto no sean financiadas por el Fondo General que se establece y regula en el artículo 4.A de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre. Al respecto no puede acogerse la argumentación de que no es admisible que el Abogado del Estado siguiera en sus escritos procesales el tenor del informe del Ministerio de Sanidad y Consumo, donde se expone claramente la financiación por el Fondo General citado.

Se insiste en cambio por la representación letrada de la Comunidad Autónoma de Cataluña en que la dicción de la Ley es que se compensará por el saldo neto de la asistencia sanitaria prestada a desplazados, otorgándosele una significación relevante a esa "compensación" y a la referencia a desplazados sin especificar si se trata o no de todos ellos. No obstante, aunque es comprensible que la expresión compensación pueda haber inducido a error, lo cierto es que esa expresión se refiere a los gastos sanitarios de asistencia a desplazados, y cuales serían esos desplazados es una cuestión que debía determinarse necesariamente por el Gobierno en ejercicio de su potestad reglamentaria.

En definitiva estamos ante la regulación y delimitación de una política pública sanitaria por el Gobierno de la Nación, lo que se hace dentro del marco de la ley, sin que se produzca ninguna contravención expresa de la misma y en uso legítimo de la potestad del Gobierno y la Administración de interpretar las leyes. Por todo ello no podemos acoger la alegación de la Generalidad de Cataluña de que el Reglamento gubernamental impugnado infringe la legalidad.”

Comentario

La misión de los reglamentos no es solo llevar a cabo una mecánica repetición de los preceptos de la ley con alguna pequeña aclaración complementaria de carácter organizativo o procedimental, sino que su cometido es la precisión y el desarrollo de los mandatos legales, y esto puede conllevar una interpretación que se efectúa legítimamente, pese a que en alguna ocasión pueda frustrar expectativas derivadas de la misma generalidad de los términos empleados por el legislador.

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